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以專項債作為項目資本金:穩增長與防風險要兼顧
2020-05-20 00:00:00      中國經濟導報


汪苑暉  袁海霞

    在新冠肺炎疫情沖擊下,今年以來我國經濟及財政均面臨較大壓力,在此背景下地方政府用于重大基建領域項目資本金的財政壓力進一步上升。為緩解當前減稅降費及疫情沖擊背景下的地方財政壓力以及項目資本金到位壓力,今年以來專項債作為項目資本金的應用進一步推廣,并呈現發行區域增加、應用范圍擴大、項目收益質量改善的新特點。
    4月17日召開的中共中央政治局會議再次強調積極的財政政策要更加積極有為,并指出增加專項債規模、提高資金使用效率。作為積極財政政策的重要抓手,專項債已成為穩增長的重要著力點之一,考慮到目前專項債資本金應用規模仍有較大提升空間,在后續抗疫情、穩增長的需求下,專項債需進一步提高作為資本金的比例,放大對基建投資的杠桿效應,同時仍需兼顧項目風險防范,牢牢守住防風險的底線。

專項債資本金應用概況:整體規模增加,融資撬動能力加強

    疫情對經濟的短期沖擊影響我國地方財政收入增長,財政收入出現近5年來首次負增長。在此背景下地方政府用于項目資本金的財政資金壓力逐步上升。在項目資本金的到位壓力下,此前大規模作為項目配套資金使用的專項債對于基建下行的對沖效果仍不足,而專項債作為項目資本金的應用由于具有更大的撬動作用,對于穩基建穩增長具有重要意義。
    自去年6月財政部《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》允許專項債作為符合條件的重大項目資本金以來,專項債作資本金的模式得到進一步推廣,今年一季度共有676.3億元專項債作為項目資本金,投向全國130個項目,較去年全年68.13億元(9個項目)顯著增長,有利于緩解當前減稅降費及疫情沖擊背景下的地方財政壓力。在擴容的同時,根據中誠信國際統計,在一季度專項債作資本金的130個項目中,專項債資本金占項目資本金比例的均值為44%,較去年全年的52%有所下降,一定程度上表明專項債資金的杠桿效應進一步放大,杠桿倍數由去年的1.9倍上升至今年一季度的2.3倍,專項債撬動市場化融資能力進一步加強,能更有效地發揮對基建投資的撬動作用,符合目前抗疫情、穩增長的政策要求。

專項債資本金應用新特點:區域增加,范圍擴大,項目收益質量改善

    具體梳理今年一季度專項債作項目資本金的情況,專項債作項目資本金的應用在發行區域、投向領域、項目收入來源三方面均較去年有顯著變化。
    ——發行區域明顯增加,但整體應用規模仍較小。一季度共15個省份發行了可作資本金的專項債,較去年全年兩個省份(山東、內蒙古)有明顯增加,其中,江蘇及山東使用頻率較高,投向超過20個項目,山東及浙江使用規模較大,均超過100億元。從專項債發行占比看,各省專項債作資本金規模占新增專項債發行比例的均值為11.7%,與去年9月4日國務院常務會議提及的“20%”及近期相關媒體報道可能提升的“25%”比例仍有較大差距,目前僅甘肅、山東、云南三省超過了20%,或與地方政府財政資金到位壓力較大、專項債作資本金需求相對較高有關。因此,后續采用專項債作項目資本金的省份數量以及各省規模均存在較大的提升空間。
    ——投向領域持續拓寬,重點領域的撬動效應逐步放大。根據2019年專項債新規,對專項債作資本金的項目要求“主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目”,去年內蒙古及山東的9個專項債作資本金項目均投向鐵路、機場及相關建設領域;今年以來專項債作項目資本金的范圍按照去年9月4日國務院常務會議部署有序拓寬,目前已涉及10余個細分領域,其中用作鐵路建設、軌道交通、高速公路等領域的專項債資本金規模位于前列,三者合計占比接近九成,對國家重大建設項目的支持力度進一步加大。
    ——項目收入來源結構改善,有利于防范收益不及預期風險。根據去年6月專項債新規對資本金的提及,“在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金”,因此,專項債作資本金的項目對收益平衡可行性要求相對更高。從去年專項債作資本金的項目看,山東省的5個資本金項目收入均以土地出讓收益為主,占總收入的比重超過50%,最高達95%,依靠項目自身運營收益難以滿足專項債還本付息要求,需要土地等資產收益來償付本息。值得注意的是,土地出讓收入一次性實現,在實現前項目無任何現金流入,較難覆蓋項目支出及債券利息,收益不及預期的風險較大。今年以來該情況有所改善,一季度專項債作資本金的項目收入大多以項目自身收益為主,涉及土地出讓收入的僅31個項目,占總數的24%,且有較多項目中土地出讓僅作為專項收入外的補助收入,因此項目收入來源結構整體改善,有利于防范收益不及預期風險。

后續展望:推廣專項債資本金應用仍需兼顧穩增長與防風險

    在抗疫情、穩增長的特殊時期,當前專項債用作項目資本金的規模及范圍仍有進一步擴大空間。
    首先,使用專項債資本金的省份數量或進一步增加。截至4月15日,已有15個地區完成提前下達的兩批新增專項債限額的發行,而寧夏、湖北、青海、吉林等8個省份新增專項債務限額的使用比例均在80%以下,其中湖北省或因疫情沖擊放緩專項債發行節奏,專項債務限額的使用比例僅35%,這些省份中大多還未有專項債作資本金的項目,未來部署新增專項債發行工作時這部分地區的專項債資本金應用或將逐步啟動。
    其次,專項債作項目資本金的使用范圍有望繼續拓寬。4月初財政部表態,新增專項債投向領域需在去年國務院常務會議部署領域的基礎上,增加國家重大項目、城鎮老舊小區改造領域、應急醫療等市政設施領域等,專項債用作項目資本金的使用范圍或將相應繼續拓寬,以保障重點基建領域的投資撬動作用,發揮穩基建的實效。
    此外,各省份專項債用作項目資本金的比例或進一步上升。一季度專項債作項目資本金比例仍然不高,全年專項債對基建投資的實際撬動效應或仍將受到一定影響,為更好發揮專項債資金的杠桿作用,專項債作項目資本金的應用比例或將進一步上升,若按上調至25%估算,中誠信國際此前預測的全年3.5萬億元新增專項債理論上最多可拉動基建投資6萬億元,拉動名義GDP增長約5個百分點。
    但值得注意的是,在進一步推廣專項債作項目資本金應用的同時,還需兼顧風險防范。推廣該應用在一定程度上降低了項目資本金籌集難度,但也意味著專項債項目或將依賴更大規模的市場化融資,需警惕項目融資與收益的平衡可行性要求未達到引發的新的金融風險。對于年內新增專項債,各地政府應在符合政策規定和防控風險的基礎上,適當提高用于符合條件的重大項目資本金的比例,并加強項目風險評估論證,確保項目融資與償債能力相匹配,在進一步發揮專項債穩增長作用的同時牢牢守住防風險的底線。
    (作者系中誠信國際分析師)

【期號:3659】【版面:03】【作者:汪苑暉 袁海霞】打印本頁
 
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