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農村土地流轉穩步推進 規模經營質量有待提高
2019-12-26 00:00:00      中國經濟導報


趙心澤

    土地流轉和多種形式規模經營,是發展現代農業的必由之路,也是農村改革的基本方向。目前,我國大部分省份已完成承包地使用權頒證確權工作,土地流轉加快推進,但發展質量參差不齊。筆者對部分典型省市的土地流轉和規模經營情況進行了專題調研。從全國來看,土地規模經營還存在信息不暢、管理落后、配套缺失、規則不明等問題;不同地區間,盲目流轉引發風險與動力不足制約流轉的現象并存。下一步,建議準確把握土地適度規模經營內涵,進一步強動力、引資源、優產業、控風險、明規則,著力提升土地流轉和規模經營質量,為推進鄉村振興戰略筑基助力。

土地確權流轉穩步實施

    筆者調研發現,除山西、吉林、海南等省份的部分市縣外,全國近90%的承包地完成頒證確權,流轉比例超過1/3。由于經濟發展水平、城鎮化進程、農民思想意識等存在差異,東、中、西部地區土地流轉比例呈現梯度遞減趨勢。如東部地區的江蘇流轉比例達到60%,中部地區的河北僅為38%,西部地區的云南則不足20%。許多地方土地流轉和規模經營取得積極成果,有力推動了農民增收、農業增效、糧食增產、“四化”增速。

土地規模經營質量參差不齊

    但也需看到,部分地區土地流轉和規模經營距離高質量發展要求有較大差距,存在諸多困難和問題。
    一是信息障礙突出,影響資金流入。專業土地信息平臺的匱乏,使得農戶流轉交易的選擇面受限。據2016年對陜西省土地流轉現狀的民意調查顯示,在所有進行過土地流轉交易的農戶當中,49.5%的人通過熟人介紹獲得流轉信息,35.2%的人通過村集體組織。社會資本流入農村也面臨不了解地方規劃導向、資源底數、土地性質和農戶預期等信息障礙,容易出現“坐地起價”、“反悔違約”等風險,降低了社會資本在農村的投資效率。
    二是管理水平落后,項目效益欠佳。部分地區農業經營主體發展層次不高,專業人才匱乏,難以適應“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”的發展形勢和改革要求。如河北省西莊村村民將土地作價入股農業生產合作社,連片種植農作物并開發采摘園等鄉村旅游項目。但由于只有村書記、會計兩人有能力進行經營管理,出現了項目規模小、優質項目少、治理結構不完善等問題。合作社年收入約25萬元,收益率僅4.5%,規模經營優勢未能充分體現。
    三是配套條件缺失,違規建設仍存。部分地區土地分布零散,缺乏集中連片、地塊平整的耕地,配套水、電、路等配套基礎設施不夠完善,限制了規模經營。如河北省南和縣某種糧大戶承包2000多畝地,但配套的水井太小,供水量不足,只能撂荒。環境治理政策約束、農村消費力不足等因素也限制了部分地區涉農產業的發展。有的地方還出現工商資本占用耕地違規用于非農建設的情況,如云南省昆明市部分地段耕地被用于建設倉儲物流、交易市場、餐飲娛樂等非農設施。
    四是流轉規則不明,土地糾紛較多。《物權法》規定承包地經營權可以轉包、互換、轉讓,《農村土地承包法》規定經營權可以出租,但法律未明確經營權可以入股、抵押。盡管實踐中有以土地入股流轉的情況,但是缺乏法律保障。此外,農民法律意識普遍有待提高,雖然全國簽訂土地流轉合同的比例超過2/3,但在許多地區,上訪仍是農民遇到糾紛時的第一選擇,政府調解成為解決糾紛的主要方式,加重了基層治理負擔。
    此外,盲目擴大土地規模引發風險,與創業意識不足限制流轉的情況在不同地區并存。部分地方農民忽視自然和市場條件盲目擴張,引發了經營風險。如山東省高青縣某農戶在不了解市場信息的情況下,貪多求大,將土地經營面積擴張到1300多畝,但恰逢玉米價格低迷,入不敷出。后來將面積調減至300多畝,并改善經營管理,在規模縮小的情況下收入不降反增。而部分欠發達地區農民對土地流轉意義認識不足,缺乏積極性。如甘肅省慶陽市大部分農民戀土情節較重,將承包地作為生活保障的最后一道防線,土地流轉比例不足15%。吉林省汪清縣部分村屯由于人口外流,缺乏帶頭人引領,農民顧慮重重,流轉形式主要為口頭轉租,難以組織規模經營。

合理有序推進土地流轉,加快提升規模經營質量

    下一步,建議各級政府積極作為,“開山引路”,扮演好農村土地規模經營的培育者、制度創新的引領者、公共產品的供給者等角色,合理把握發展節奏,不斷激發內生動力,持續優化基礎環境,走出一條中國特色新型農業現代化道路。
    一是激發農民積極性,提升管理水平。搭建土地流轉信息平臺,規范土地流轉市場,通過政府補貼、抵押入股、新型職業農民教育培訓等扶持機制,激發農戶參與土地流轉的積極性。在引導土地資源適度集聚的同時,鼓勵農民合作社、家庭農場等經營主體通過與農民合作、開展社會化服務等多種形式,提升規模經營水平。
    二是暢通信息渠道,吸引資金流入。統合自然資源、生態環境等不同部門信息,搭建土地資源“一張圖”信息庫,及時共享更新,讓外來資金在投資時能“胸有成竹”。選拔市場意識強、熟悉地方實際的優秀干部,組建招商班子,聘請富有開發經驗的專業運營班子,通過“兩套班子”,合力提高與投資者的溝通洽談效率。
    三是因地制宜發展,聚焦優勢特色。根據地方實際把握好土地流轉規模,防止違背農民意愿,片面追求超大規模經營的傾向。加強土地流轉用途管制,嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。優化交通、通訊、倉儲等農村基礎設施建設。針對土地零散的地塊,依托比較優勢聚焦“一村一品”發展,推進一二三產業融合。鼓勵依托綠水青山、鄉土文化等資源,發展休閑度假、養生養老、農耕體驗等鄉村旅游新型業態。
    四是加強信貸支持,強化風險控制。加大財政補貼、貼息、中央預算內投資等政策資金支持力度,通過政府與社會資本合作、設立基金等方式,投資農村新產業新業態。建立土地流轉信托基金,拓展互聯網金融貸、供應鏈金融管理等金融服務,盤活土地資源。引入保險、期貨、擔保等金融工具,增強農民風險抵御能力。完善城市務工農民的社會保障政策,設置一定條件下的土地流轉“退出反悔期限”,解決農民離開土地的“后顧之憂”。
    五是完善流轉規則,協調矛盾糾紛。在《物權法》《農村土地承包法》等法律法規中明確賦予土地經營權入股、抵押等權能。制訂規范合同文本,做好合同鑒證、登記工作。完善“合同幫農”機制,為農民和涉農企業免費提供法律咨詢、糾紛調處服務,引導村民通過調解、仲裁、訴訟等渠道解決土地糾紛。
    (作者系國家發展改革委價格司掛職干部)
 

【期號:3582】【版面:02】【作者:趙心澤】打印本頁
 
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